邱道隆：中国再造强势中央
中国聚焦
中国共产党第十八届三中全会发布的公报中，宣布组建“全面深化改革领导小组”和“国家安全委员会”两个高级别的协调机构，以确保全面深化改革和维护国家内外安全所需要的执行力和协调能力，被认为是中国中央再度集权和打造强势中央的举措；随后发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）中，亦都凸显了“政治集权”和“经济放权”的影子。在中国改革进入到深水区之际，中共试图借助政治上的集权来重塑已经羸弱的中央权力，将改革的主动权掌握在手中，全盘掌握和控制改革的方向、力度和步骤。在中华人民共和国历史上，中央收权和放权，随着社会经济发展的需要而不断交替使用，每一次都显示出不完全相同的特征。
毛泽东、邓小平等分别在20世纪50年代中、60年代中、80年代初和90年代初进行过四次放权。由于毛泽东和邓小平个人的权力掌控力和个人政治威望，这一时期的强中央被认为是“强人中央”，中央的权威是不言自明的事实，即便是在1990年代初中央财力衰弱的情况下，“强人中央”的地位在政治上也难以受到挑战。在江泽民当选中共总书记时，邓小平担忧强人中央迅速向集体领导制中央的转换，将引发领导权威的削弱，遂提出第三代领导集体要有一个“核心”，那就是时任总书记的江泽民。江泽民在上台之初，权力基础薄弱，经过一番努力才巩固了“核心”地位，加上时任总理朱镕基的强势，第三代领导层顺利完成了从“强人中央”向“强势中央”的过渡。在胡温接掌中央大权以后，受到党内派系、利益集团和集体领导制下常委各司其责等各种因素的束缚，“政令不出中南海”的现象愈发严重，改革措施举步维艰，“强势中央”在名义上依然倍享尊荣，但是“弱势中央”的迹象已经愈发明显。
从东亚地区和平转型的经验来看，强人政治首先完成的是经济的高速发展和民众生活的改善，随后再由强人推动政治上的变革。以台湾经验为例，蒋氏父子先后将台湾建设成一个中产阶级社会，然后在蒋经国晚年和李登辉主政的强势时代，推动了政治上的变化。和平的突破性改革，在缺乏强人的条件下很难产生。中国大陆在强人时代，政治改革的尝试遭遇了巨大的挫折，随着强人时代的落幕，呼吁强人推动改革的历史机遇已经一去不复返了，要再有大的改革动作，强势中央的回归和重塑是最为可行的道路。
许多人担心新的强势中央会不受控制和制约，从而成为改革本身的阻力。事实上，强势中央只能是强势中央，即便现在的最高领导人身兼两个超级机构的第一把手，也无法回到强人中央的时代。这是由中共领导人权威的递减规律决定的，也是由中国社会经济发展的历史阶段决定的。韦伯将统治者的权威分成三个类型，即魅力型、传统型和法理型。很显然，中共当下领导人的权威只能来源于法理型。党内和国内对最高领导层的支持，源于领导人采取的符合民心的举措。需要两个超级机构来保证权力和权威，也恰恰说明了最高领导人已经缺乏政治强人之前的那种力量，邓小平可以以普通党员的身份，发动改变中国的“南巡”，当下的领导人却必须借助制度性、程序性的方式来赋予自己权威。
中央－地方关系再重构
在《决定》全文中，除了涉及财税等传统的中央－地方关系的部分之外，事实上对央地关系有着更大意义上的调整。
第一，中央搭台、地方唱戏。与原先预期的不同，《决定》有许多更为细致的措施，有些措施在三中全会召开之前和之后，已经部分在地方逐步试行了。《决定》指出，探索“外语等科目社会化考试一年多考”，就已经在今年10月份于北京和江苏率先改革试点；11月12日，就在三中全会结束当天，四川省宣布将选择个别条件成熟的人口大县，探索开展省直接管理县行政体制改革试点，这与《决定》中的“有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”相一致。同一天，安徽宣布将进行农村土地流转试点，这也与《决定》相符；而之前早已沸沸扬扬的上海自贸区，则更是《决定》有关自贸区措施的一次大演练。中央正向改革开放初期的“地方试点＋总结提升＋全国推广”模式回归。
改革开放以来，重大的改革措施首先都由地方发起，随后因良好的改革效果而得到中央领导人的支持，最后在总结经验的基础上在全国推广；强人政治下，最高领导人向地方提供改革的保护，例如经济特区等就是最好的例子。然而近年来，地方上的改革都在静悄悄进行，许多成功的改革也不敢见报，地方改革成为了“枪打出头鸟”的地方。中央如果不对地方改革进行授权和保护，地方改革的成果就难以上升为国家经验，并推动新一轮的全国性改革。以上所说的回归，在李克强与上海市领导人“要政策还是要改革”的对话中，就表现得非常明显。
第二、形成中央－市场/社会联盟，压制地方违规行为。在《决定》中，有许多方面的措施都涉及到这个问题领域。中央在政治上集权的同时，向市场和社会放权。中央宣布废除劳动教养制度，健全社区矫正制度，正是试图打击地方政府滥用劳教制度，对公民合法权益的侵害；同时，将这种功能更多地转向社区，用社会的功能来代替地方政府的功能；不仅如此，还将引发劳教制度的信访问题，转为“实行网上受理信访制度”。
同样，在“创新社会治理体制”这一部分里，也强调“激发社会组织活力”，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”在经济管理上，大大压缩地方政府对企业的登记、审批和执照发放流程，在对地方政府的约束上，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。这些都无疑体现了中央通过与市场和社会形成一种联通关系，对地方政府的不法行为进行压制。
第三、因地制宜的“窄口径”约束。《决定》一大特点在于其渐进性。渐进性不仅表现在文字表述上，也体现在对每一个改革领域，只选取其重要的改革突破口进行改革，还体现在针对各地情况的不同，按部就班推行每一种改革措施。这是中央－地方关系的常态，即中央给出大政方针，由地方政府因地制宜去执行。但是此次《决定》的亮点在于，对这种因地制宜也进行了窄口径的限制，一是限定了时间，到2020年，所有改革必须有所成效，例如，卫计委就要求二胎政策各地启动实施的时间不宜间隔得太长；二是明确了改革的方向，在每一项改革的具体目标上，罕有留给地方自行解读的余地，以避免“上有政策、下有对策”。
总而言之，中国强势中央的再现，在当前特定的历史条件下，将有利于中国突破改革的关口，但这绝不意味着强人政治能够再现。《决定》全文的发布，对中国的中央－地方关系产生了比表面上更为深远的影响。当然，任何改革都不会一蹴而就，改革的措施再好，也在于落实。中国的强势中央能否真正顺利推动改革，变革中国的政治、经济和社会结构，还需拭目以待。
作者是中国北京大学
国际关系学院博士研究生
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